Pavol Poláček: Upratať alebo odpratať?

Albert Einstein raz povedal, že „Najkrajšia vec, ktorú môžeme objaviť, je záhada.“ Niektoré záhady však potešiť nemusia. Najmä tie, ktoré nám výrazne komplikujú život. Pre podnikateľov v energetike je jednou z takýchto záhad práve prevádzkový poriadok. Darmo. Lámanie si hlavy nad touto právnou zvláštnosťou zvyčajne končí povzdychom, že sme už videli všeličo, ale toto ešte nie. Čo teda s neporiadkom v prevádzkovom poriadku? Upratať alebo odpratať?

Kde sa vzal, tu sa vzal

Prevádzkový poriadok sa do slovenských energetických predpisov dostal v roku 2005, a to novelou Zákona o regulácii (1). A po tejto novele však neexistovalo niečo, čomu dnes hovoríme vzorový prevádzkový poriadok. Ten bol zavedený až o 3 roky neskôr.(2)

Mnohé zmeny v energetickej legislatívne boli vyvolané našim vstupom do Európskej únie. Európske predpisy však nechávali členským štátom pomerne široký priestor na konkrétny spôsob implementácie. Vôbec napríklad nevyžadovali, aby členské štáty zaviedli inštitút prevádzkového poriadku, ktorý bude schvaľovaný regulačným úradom a to formou administratívneho rozhodnutia. Je možné predpokladať, že v návale integračného nadšenia sme sa nechali inšpirovať konceptom z inej krajiny bez toho, aby sme sa zamysleli trochu hlbšie nad tým, či náš právny poriadok je na takýto koncept pripravený.

Aktuálna právna úprava

Súčasná právna úprava prevádzkového poriadku vychádza zo Zákona o regulácii (3), ktorý upravuje spôsob prijímania a schvaľovania prevádzkového poriadku.

V zmysle zákona je prevádzkovateľ povinný pripraviť návrh prevádzkového poriadku v súlade so vzorovým prevádzkovým poriadkom, ktorý regulačný úrad zverejňuje na svojej internetovej stránke. Vypracovaný návrh je následne povinný predložiť regulačnému úradu, ktorý ho schvaľuje rozhodnutím. Schvaľovací proces prevádzkového poriadku je tzv. vecnou reguláciou v zmysle Zákona o regulácii. Rozhodnutie o schválení prevádzkového poriadku v praxi vyzerá tak, že text návrhu prevádzkového poriadku je vtelený priamo do výroku rozhodnutia. Podľa dôvodovej správy k Zákonu o regulácii sú tieto rozhodnutia záväzné pre všetkých účastníkov trhu.

Na schválené prevádzkové poriadky následne odkazujú viaceré energetické predpisy prostredníctvom tzv. zmocňovacích ustanovení. Zákon o podpore OZE (4) na prevádzkové poriadky odkazuje napríklad v súvislosti s úpravou uplatnenia podpory a náležitosťami zmluvy o dodávke elektriny. Zákon o energetike na prevádzkové poriadky odkazuje napríklad v súvislosti s úpravou „obchodných podmienok na prístup, pripojenie a prevádzkovanie sústavy a siete“.

V oblasti energetiky má vlastný prevádzkový poriadok prevádzkovateľ distribučnej sústavy, prevádzkovateľ prenosovej sústavy, organizátor krátkodobého trhu s elektrinou, prevádzkovateľ siete či prevádzkovateľ zásobníka.

Všeobecne záväzné rozhodnutie?!

Špecifikom prevádzkového poriadku je jeho schvaľovanie regulačným úradom vo forme administratívneho rozhodnutia, ktoré je podľa dôvodovej správy „záväzné pre všetkých účastníkov trhu s elektrinou.“

Koncept všeobecnej záväznosti prevádzkového poriadku stojí na vratkých nohách. Rozhodnutie vydané správnym orgánom je individuálnym správnym aktom, ktorý musí mať presne určených adresátov, a ktorý je záväzný iba pre nich. Podľa právnej teórie rozhodnutie nemôže byť záväzné všeobecne, teda nemôže zaväzovať všetkých, resp. druhovo určené skupiny subjektov. Všeobecná záväznosť pre „všetkých účastníkov trhu“ môže byť založená iba všeobecne záväzným právnym predpisom, ktorým je napríklad vyhláška, nariadenie alebo zákon, nie však rozhodnutie. Všeobecne záväzné rozhodnutie je v podmienkach Slovenskej republiky právnym nezmyslom.

Moc dáva zákon

Na základe zákonných zmocňovacích ustanovení prevádzkový poriadok bližšie upravuje spôsob a podmienky vykonania a uplatnenia určitých práv ustanovených v zákone. V tomto smere je úplne legitímna otázka, či by tieto podmienky nemal určovať vykonávací právny predpis a či sa na tvorbe všeobecne záväzného predpisu môže podieľať obchodná spoločnosť súkromného práva.

Podľa ústavy podrobnosti zákona môže ustanoviť iba vykonávací predpis. Ten musí byť prijatý v stanovenej forme, na to oprávneným subjektom a na jeho vydanie musí existovať splnomocňovacie ustanovenie v zákone.

Podľa ústavy môže všeobecne záväzný právny predpis vydať iba ministerstvo alebo iný orgán štátnej správy, ak je na to splnomocnený zákonom. Vykonávací predpis ustanovujúci podrobnosti zákona tak nesmie byť vydaný subjektom, ktorý nemá legislatívne oprávnenie.

Za všeobecne záväzný právny predpis orgánu štátnej správy je v zmysle zákona (5) potrebné považovať vyhlášku, výnos a opatrenie, ktoré sa vyhlasujú v zbierke zákonov. Na tomto mieste nám neostáva uviesť nič iné, iba to, že prevádzkový poriadok žiadne z vyššie uvedených podmienok nespĺňa. Akékoľvek úvahy o jeho všeobecnej záväznosti preto nemajú seriózny právny základ.

Čo tak opatrenie všeobecnej povahy?

Má prevádzkový poriadok schválený regulačným úradom povahu individuálneho správneho aktu alebo všeobecne záväzného predpisu? Právna teória sa prikláňa aj k možnosti, že prevádzkový poriadok môže mať povahu zmiešaného aktu, tzv. opatrenia všeobecnej povahy. Podľa českej judikatúry je opatrenie všeobecnej povahy „správnym aktom s konkrétne určeným predmetom a so všeobecne vymedzeným okruhom adresátov.“ (6)

Na prvý pohľad by bol inštitút opatrenia všeobecnej povahy úplne ideálnym riešením pre problémy prevádzkového poriadku. Má to však jeden háčik. Slovenská právna úprava, na rozdiel od českej právnej úpravy, tento inštitút nepozná a Správny poriadok s ním vôbec nepočíta.

Ústavný súd v jednom zo svojich rozhodnutí jasne uviedol, že „v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení obecnej povahy vo formálnom zmysle, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje.“

Z pohľadu právnej teórie je tak odpoveď jednoznačná. Prevádzkový poriadok schválený Úradom nemôže mať charakter všeobecnej záväznosti.

Ako ďalej?

Právna teória týmto dostala svoju odpoveď. Čo na to však povedať v praxi? Používanie inštitútu, ktorý v slovenskom právnom prostredí nemá solídnu oporu, určite neprispieva k prehľadnosti a právnej istote. Práve naopak, vedie k nedorozumeniam a neistote, nakoľko nikto s istotou nevie povedať, čo sa vlastne má a čo nemá robiť.

Nemenej závažnou je aj otázka prípadných následkov nedodržania tohto právne pochybného aktu. Môže byť vôbec účastník trhu postihnutý, ak nedodrží niektoré ustanovenia prevádzkového poriadku? Navyše, s každým typom správneho aktu sa viažu iné prostriedky právnej ochrany a preto sa môže ľahko stať, že účastník trhu v konečnom dôsledku ostane bez reálnej možnosti brániť sa. Takýto stav je ale absurdný a právne neudržateľný.

Zákonodarca a regulátor by sa preto mali hlbšie zamyslieť nad budúcnosťou tohto právneho dokumentu. Jedno je však v tomto momente isté. Zosúladenie tvorby prevádzkového poriadku s existujúcou právnou úpravou by určite predišlo mnohým teoretickým, no najmä praktickým problémom.

Autori: Pavol Poláček, Šimon Hudák, Juraj Baričič

---